流域规划与小水电的可持续发展

海阔天空飞

[摘 要] 阐述小水电在我国的发展状况和存在的生态问题以及与这些问题息息相关的小水电开发流域规划现状；并对我国目前小水电开发的流域规划存在的问题进行分析，提出改进的措施建议。

[关键词] 小水电 流域规划 生态环境问题

1 小水电开发的现状和环境问题

1．1 小水电开发现状和目标

我国小水电资源居世界第一，技术可开发量1．28亿kW。从20世纪50年代开始发展，至2005年年底，全国有1 600多个县(区、旗、市)有小水电开发，小水电装机容量3 853万kW。小水电作为重要的农村能源，解决了3亿多无电人口的用电问题，目前全国有1／2的地域、1／3的县市和1／4的人口主要靠农村水电及其电网供电。

小水电促进了农村基础设施和公共设施建设，改善了农村生产生活条件。小水电的发展已经和中小河流综合治理、保护生态环境、水资源综合利用、能源结构调整、发展可再生能源有机地结合起来。

根据水利部有关资料，2006～2020年小水电规划新增装机5 555．6万kW，至2020年年底总装机规划达到9 349．3万kW，年发电量达到3 092亿kW·h，届时，小水电总装机将占电力总装机的9．8％。“十一五”期间将新建电站约4 000座，到2020年将新建电站12000座，涉及各大流域。

1．2 小水电开发的环境问题与流域规划

中国小水电建设取得了举世瞩目的成果，从总体上来说，取得了很好的社会和环境效益；但是在一些管理欠缺的地方，大规模开发小水电也带来了明显的生态问题。比如，有报道称，在千里汉江上，目前已建和在建的小水电居然不下900座，远远超过流域生态环境承载极限。虽然水电站几乎没有污染排放，但是它的建成对流域水资源利用和周围环境的负面影响仍然存在。比如，由于保护措施不当，水电站引水后，部分河段地表水季节性断流，河床大面积干涸，严重影响两岸及下游人民生活和其他生产活动，如渔业、工业取水、通航等。国家环保总局环评中心研究员陈凯麒介绍，在西部一些干旱、半干旱地区、生态脆弱地区，不合理的小水电开发加剧了区域水资源失衡，导致河道断流、河口湖口萎缩、草场退化、沙漠化加剧，引发河道沿岸生活用水和工农业用水矛盾。而在偏远山区，小水电开发常常引起地表植被的破坏和侵蚀，引发严重的水土流失问题。水电站修建的大坝也会对库区周围生态特别是鱼类繁殖和农作物生长产生长期不利影响。小水电开发引起的水资源分配问题、环境问题有些时候会激怒当地群众，引发社会矛盾。这些问题都必须在流域开发规划中综合考虑并采取流域性的保护措施，防患于未然。

我国河流众多，水系庞大而复杂。从北到南主要有黑龙江水系、松花江水系、鸭绿江水系、辽河水系、长江水系、珠江水系、东南沿海及岛屿水系等；西南有澜沧江、怒江、雅鲁藏布江等国际河流水系，西北有额尔齐斯河、伊犁河水系，还有塔里木河及新疆、甘肃、内蒙、青海等内陆水系。全国流域面积在100km2以上的河流就有5 000多条，小水电开发的流域规划任务繁重。

在20世纪50年代和80年代，我国先后两次编制过大江大河的综合规划，同时也编制各种专业规划，在水资源综合开发和江河治理中发挥了重要作用。小水电开发的流域规划一直是较为独立的专项规划，由各级水电管理部门委托研究机构或设计院来完成；由主管行政部门组织第三方专家组评审通过规划方案，并报当地政府批准。各省对于辖区内的河流根据流域面积的大小划分省级、市级及县级管，分级负责水电开发流域的规划。例如，福，建省有关流域规划编制规定，面积在500km2以上的河流归省水利厅负责，200～500km2由设区市水利部门负责，其余由县水利部门负责。

2 小水电流域规划存在的问题

《中小河流水能开发规划导则》是水利部于1998年发布并实施的行业标准，是目前惟一指导小水电开发规划的技术标准。根据该标准，一个较完善的小水电开发流域规划的主要内容有：流域综合说明，包括自然条件、社会经济、规划任务及方案；水文气象，包括流域概况、水文气象、径流、设计洪水、泥沙、水位流量关系；工程地质，包括区域地质及区域稳定性、地貌、地质构造、地层岩性、根据地形及工程地质条件对规划梯级水电站的选择、规划梯级方案的比较和近期开发方案的选择；水利动能及水库，包括水力资源及用电情况、流域水电开发原则及方案、洪水调节与径流调节、中下游开发、电网；枢纽布置及建筑物，包括工程级别及设计标准、枢纽布置及主要建筑物；环境影响评价；流域管理及水电站综合调度；工程投资估算；经济评价。

但据调查，当前小水电开发的流域规划存在诸多问题，主要有：

1)“有法不依，执法不严”在小水电开发规划的工作中普遍存在，很多县里的同志甚至不知道有这个导则。在实际编制过程中，规划往往要比标准规定的内容简单得多。

2)政府对小流域的规划经费投入太少，小流域规划工作明显跟不上水能资源开发利用步伐。有的水电站建设根本就没有规划，建设业主选准了资源点就委托设计，明显属无序开发或掠夺性开发。

3)很多县缺少小流域的水电开发规划，导致先有投资意向后补做规划，在一些以投资方出钱进行中小流域水电开发规划的时候，往往会导致非公益性的政策倾斜，以最佳投资效益取代最大水资源利用效益和社会综合效益。

4)流域综合规划的可操作性不强，不够细致，使小水电专项流域开发规划没有相应的流域综合规划为依据，特别是一些中小流域的规划。

5)实际操作过程中，小水电流域开发往往是一条河流一条河流进行的，其重点在于一条河上的梯级滚动开发。流域开发是应该考虑于流及其所有支流的，因为这些电站的调度相互是有影响的，他们对流域的影响不是孤立的，而是所有电站共同作用的结果，不管是对于防洪或是环境效应。

6)水电开发专项规划主要是考虑资源的可利用性和技术可行性，主题是充分利用水能资源，对水能资源的环境可开发性考虑不足，不是以流域综合利用的社会效益最大化为目标，而是以水能资源开发的最大化为目标。

7)小水电专项规划没有做规划环评，规划中虽然也会涉及到对当地环境的影响，但是往往深度不够。而某个具体水电站建设的环境影响评价目前主要是对电站附近的环境影响，不是基于整个流域做的环境影响评价；没有对各级支流水电开发做整体环境影响评价。

8)由于水电建设管理职能交叉错位，客观上造成了河流水能资源开发利用规划管理不到位或力度不够。有些小水电站没有经过水利部门的批准就可以开工了。

9)规划没有社会公众调查，有时候水电开发会引起沿岸居民的不满。

10)小水电建设也有水质影响的问题，比如水温、溶解氧和过饱和气体的问题，但在实际规划中往往被忽略。

3 结论和建议

水能资源是水资源的一个重要组成部分。因此，水电开发必须纳入各级水行政主管部门的水资源统一管理，必须通过科学的规划对河流水能资源开发利用布局、开发顺序、开发过程中可能引发的环境和生态破坏等问题进行统筹兼顾。在利用河流发电的同时，充分发挥河道本身行洪、航运、供水等综合功能，同时尽可能减少开发利用引发的生态环境问题。小水电开发必须受约于水资源保护规划，受约于环保部门的河道的功能区划，纳污能力总量控制以及河流生态影响。

确立流域综合规划在水能资源合理开发利用全局中的基础地位。流域综合规划必须将水电开发的具体可操作性规划纳入其中。完善和提高中小流域的水资源规划，将规划做细，提高水资源流域综合规划的可操作性。以流域综合规划统揽各建设项目上下游左右岸的各种涉水利益关系。

流域规划专家组成员必须由水利、环保、能源、交通、农业、渔业等各行业的专家组成，由政府综合部门牵头，水利部门组织规划的编制。建议在组织规划报告审查或报批过程中，征求当地群众代表参加的意见。规划应由相关部门及涉及的当地居民共同监督实施。加强中小流域的流域规划编制工作，增加有关投入。要根据有关标准编制从干流一直到最小支流的具体的中小流域综合规划，可操作性要强，并纳入本地区国民经济发展计划。

必须严格实施先有规划后有投资项目的制度。

要严格执行有关的行业标准和有关水电建设环境保护文件精神，各级水利、环保和计划审批部门要根据《中小河流水能开发规划导则》和《关于加强水电建设环境保护工作的通知》(国家环保总局和国家发改委联合发文，环发(2005)13号)，严格把好审批关。根据《中小河流水能开发规划导则》，小水电开发的流域规划，不仅要服从大的综合流域规划，也要综合考虑社会经济发展目标、电力需求、能源结构调整、电网等情况，制定各级支流的水能资源可持续利用规划。在实际编写过程中，这部分内容经常被简化和忽视，需要引起各级规划审批机构和编写人员的重视。水电开发的规划环评非常重要，因为小水电项目的最后建成是对整个流域有明显影响的，特别是引水、水库的调度、周边植被及水土的保持等，需要对流域内所有水电站造成的总体影响有一个综合分析和环境保护设计。

《导则》中关于流域管理的规定，在实际中无法实行。必须改革现有小水电管理模式，小水电群要建立小水电流域管理中心统一调度管理。

《中小河流水能开发规划导则》离最初的编制时间已经有8年，需要根据实际运用的情况和其他相关技术的进步，对该规划进行修订。建议在原《导则》中补充以下内容：

1)对水电开发的流域规划要考虑水能资源的开发权界定和归属，提出获取、转让等相应政策约束；从规划的源头避免跑马圈河和抢占水能资源点的现象。

2)要研究江河之间、地区之间水资源利用的相互影响和余缺补偿调节的作用。

3)要研究流域水电开发的环境承载能力，而不仅仅是电站的环境影响和保护措施。水电站要建坝，改变了河流自然的流态，影响了水质，改变了水生植物的生活环境；所以，不仅要考虑水电的技术可开发量，还要考虑这个流域的环境可开发量。

4)要实行“以人为本”的资源开发理念。众多中小河流的开发利用直接关系到广大群众的切身利益，也是广大群众参与开发的主要对象。建议在资料收集部分增加公众调查，在审查时听取各方涉水利益的代表的意见，包括沿岸村民代表。

5)要注重自然景观和人类文化遗产的必要保护。

参考文献：

[1] 全国农村水电“十一五”及2020年发展规划[R]．水利部，2005(9)．

[2] 国家资源成赚钱工具小水电“蚕食”汉江[EB／OL]．[2005-12-01)http：//www．sn．xinhuanet．com／2005-12／01／content-5715761．htm

[3] 4万座小水电“大开发”引发生态危机三大痼疾[RB／OL].[2006-01-24]http：//www．chinagate．com．cn/chinese／yw／42336．htm

[4] 徐乾清．水力发电开发应建立在江河综合规划的基础之上[J]．中国水情分析研究报告，2004(16)．

[5] SL221-98，中小河流水能开发规划导则[5]．

[6] 关于加强水电建设环境保护工作的通知[Z]．国家环保总局文件和国家发展与改革委员会，环发2005(13)．

[7] 黎健松．广东茂名市小水电开发的规划与实践[J]．小水电，2003(4)．

来源：小水电

作者单位：

曹丽军：水利部农村电气化研究所